Devido à evolução no mercado de capitais e às alterações nas disposições normativas, existe uma dificuldade em estudar de forma empírica as medidas e a regulamentação da Comissão de Valores Mobiliários (CVM).
Para levantar a possibilidade da análise jurimétrica da competência da CVM ao julgar o processo é preciso apresentar o real impacto do fenômeno das práticas jurídicas e econômicas. Portanto, a compreensão do funcionamento do processo administrativo sancionador da CVM é essencial.
Por trás desse objetivo está o Observatório do Mercado de Capitais, que é uma iniciativa da Associação Brasileira de Jurimetria (ABJ) em parceria com a Associação Brasileira das Companhias Abertas (Abrasca). Com o projeto, levantou-se uma compreensão profunda dos aspectos da atuação reguladora da CVM. E analisando o relatório foi possível discutir sobre as atividades reguladoras e a eficiência das decisões nos Processos Administrativos Sancionadores (PAS).
Estruturalmente, a CVM tem objetivos claros de desenvolver, regular e fiscalizar todo o mercado econômico de valores mobiliários, protegendo os interesses dos investidores e assegurando a ampla transparência de informações das companhias abertas, mas socialmente no mundo jurídico pode-se discutir o efeito da prática legal desta autarquia.
O projeto teve exatamente esse propósito de avaliar criticamente as normas jurídicas, suas aplicações, seus mecanismos judiciais de resolução de conflitos envolvendo acionistas (PAS, Termos de compromissos), os tipos de conflitos relacionados a esse tipo societário e os desafios do sistema de apuração.
Neste texto, demonstramos como o uso da jurimetria nos processos relacionados ao mercado de capitais pode impulsionar a ampliação do estudo de políticas públicas e de fato inspecionar a realidade sobre a ação disciplinar desta autarquia federal importante para as atividades no mercado financeiro.
Da aplicação da jurimetria
A Jurimetria é o estudo empírico do direito por meio de métodos quantitativos. Ela é caracterizada principalmente pela aplicação da estatística ao direito. A ideia de aplicar a jurimetria ao estudo da CVM é trazer conceitos que estudam de fato como o sistema jurídico funciona, para compreender o complexo jurídico-financeiro e realizar uma análise crítica sobre eficiência da atividade sancionadora da CVM. De fato, ao se realizar uma análise mais empírica, é possível identificar a possibilidade expressiva de questionamento sobre o desenvolvimento das razões pelas quais existe a necessidade de uma entidade reguladora.
A prerrogativa de aplicar a jurimetria é apresentar de forma inerente os métodos de apuração das possíveis infrações no mercado de capitais, estudando o funcionamento de todo o sistema operacional da CVM e se concentrando em documentar uma base de dados de processos com intuito de entender e antecipar cenários, bem como interpretar a legislação atual.
Faz parte do dia-a-dia do pesquisador jurimétrico implementar a ciência de dados, estatística e o direito. A união desses elementos permite ao pesquisador em jurimetria realizar uma avaliação exploratória do sistema regulatório e cada vez mais oferecer à sociedade o direito da informação acessível, o conhecimento e dados. Essa maior transparência com as informações que a jurimetria garante possibilita que acadêmicos, militantes e a própria CVM possam tomar decisões melhores sobre os processos administrativos sancionadores.
A realização da 1ª fase do Observatório do Mercado de Capitais foi dedicada a identificar características básicas dos processos administrativos sancionadores, tais como seus principais temas, as partes envolvidas, o desfecho dos julgamentos e o tempo de duração dos processos. O desenvolvimento desse estudo se constitui de três etapas: listagem de processos, coleta de dados e a análise estatística. A partir dos detalhes da classificação dos processos podemos construir quais variáveis de fato influenciam nos paradigmas da reflexão acadêmica e probabilística da identificação e prevenção dos problemas sociais jurídicos.
Portanto, o conceito jurimétrico como metodologia se torna uma ferramenta essencial na aplicação legal mais próxima à realidade, utilizando-se de métodos analíticos de fatos sociais e econômicos que possibilita a tradução intuitiva dos dados gerados a partir da pesquisa e assim ampliando a visão a respeito do direito.
Da análise e resultados
De vários dilemas interessantes que a CVM levanta entre os pesquisadores podemos citar as principais questões abordadas pelo relatório do Observatório do Mercado de Capitais. Mais especificamente essas questões:
- Temas e dispositivos mais presentes nos Processos Administrativos Sancionadores.
- Desfechos.
Para a análise foram utilizadas duas bases de dados relacionadas ao projeto do Observatório do Mercado de Capitais. Uma mais genérica contendo informações sobre os PAS e outra sendo mais específica sobre os Temas e dispositivos presentes.
Os temas mais comuns nos PAS
A Lei nº 3.506/17 em seu art. 3º permite enumerar as possíveis infrações, previstas penalidades de forma isolada ou cumulativa, capacitando a CVM a aplicar penas, de efeito educativo ou preventivo aos participantes do mercado de valores.
A análise da CVM sobre a aplicação das penalidades envolve avaliar o impacto da conduta e os prejuízos causados ao mercado, bem como a tipificação da suposta infração e o ressarcimento às partes lesadas.
Nesse cenário, é possível levantar quais são práticas mais constantes no mercado de valores mobiliários:
| Temas | Quantidade | Proporção |
|---|---|---|
| Informacionais | 570 | 46.6% |
| Societário | 546 | 44.6% |
| Ilícitos de mercado | 516 | 42.2% |
| Auditoria | 119 | 9.7% |
| Oferta pública | 66 | 5.4% |
| Fundos | 28 | 2.3% |
| Intermediação | 23 | 1.9% |
Considerando que um PAS pode envolver diversos temas, podemos observar que os temas informacionais aparecem em 46,6% dos casos analisados. Uma companhia no Brasil (aberta ou fechada) precisa estar admitida na negociação no mercado de valores mobiliários. Portanto, a CVM estabeleceu condições de registro de emissora, que devem ser disponibilizadas periodicamente para os acionistas e enviadas à própria CVM.
Outro aspecto a ser observado são os motivos relacionados a esse tema em específico.
Figure 1: Principais motivos relacionados ao tema Informacional.
Na Figura 1 o motivo de “Não prestação de informações atualizadas” demonstrou ter mais relevância, chegando a 335 casos relacionados a esse motivo, enquanto a “Não indicação de representante legal” só constam 2 casos.
Dentre crimes relacionados ao descumprimento de obrigações necessárias para manutenção de informações, se enquadram: o registro de companhia aberta, o envio de informações periódicas e eventuais, que sejam as demonstrações editais de assembleias, informações trimestrais, acordos de convocação, atas financeiras, acionistas, dentre outras1.
Posto isto, é interessante analisar os desfechos desses processos administrativos e a diferença entre o tema mais recorrente a outros temas classificados.
Pelo tema Informacional
| Desfecho | Quantidade | % |
|---|---|---|
| Multa | 135 | 11.0% |
| Absolvição | 105 | 8.6% |
| Advertência | 36 | 2.9% |
| Inabilitação | 5 | 0.4% |
| Total | 281 | 23.0% |
Pela análise, foi possível observar que o desfecho que tem mais recorrência entre o tema é de multa pecuniária, alcançando 11%. É possível interpretar que o alto índice de aplicação de multa pode ter relação com a aplicação simultânea de diferentes penas, considerando que a aplicação da pena de multa pode ser acumulada com uma sanção de natureza restritiva de direitos.
Para compreender a proporção entre os desfechos relacionados aos temas informacionais, essa proporção foi comparada com os desfechos dos processos em geral, levantando portanto de fato uma relevância entre os desfechos principais.
Por todos os temas
| Tema | Absolvição | Advertência | Suspensão | Inabilitação | Proibição | Multa |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Auditoria | 1.1% | 1.6% | 2.9% | 0.2% | 0.0% | 11.2% |
| Fundos | 1.9% | 0.3% | 0.0% | 0.0% | 0.0% | 0.7% |
| Ilícitos de mercado | 117.8% | 7.0% | 0.7% | 8.1% | 5.4% | 74.2% |
| Informacionais | 21.9% | 6.3% | 0.0% | 0.8% | 0.0% | 27.2% |
| Intermediação | 0.2% | 0.0% | 0.0% | 0.0% | 0.0% | 0.2% |
| Oferta pública | 8.9% | 4.2% | 0.2% | 0.0% | 0.0% | 4.7% |
| Societário | 35.6% | 15.0% | 0.2% | 3.1% | 0.2% | 29.4% |
Entre o desfecho mais recorrente pelo tema informacional (multa) foi observado entre todos os temas que os crimes relacionados aos ilícitos de mercado (condições artificiais de demanda, oferta ou preço de valores mobiliários; manipulação de preços; operação fraudulenta; e a prática não equitativa) são de maior número (74,2%) enquanto o tema informacional obtém a porcentagem de 27,2% dos casos que tiveram multa como desfecho principal.
O que podemos esperar no futuro sobre a abordagem da pesquisa jurimétrica no mercado de capitais?
A partir da análise que foi feita sobre o Mercado de Capitais, podemos concluir que é necessário um maior engajamento jurídico a respeito das discussões do processo administrativo sancionador.
Nesse sentido, destacam-se os principais pontos que podemos levantar ao realizar um estudo jurimétrico:
✓ Consolidar entendimentos.
✓ Avaliar os efeitos das alterações recentes na lei, analisando a eficiência da atividade sancionadora.
✓ Ampliar o estudo das políticas públicas.
✓ Entender a previsibilidade do julgador.
✓ Identificar as formas políticas e jurídicas da estrutura organizacional da CVM.
✓ Verificar quais são as práticas mais constantes no mercado de valores mobiliários.
✓ Identificar quais são os cenários econômicos possíveis e como a CVM se articula em relação a essas modalidades.
✓ Encontrar possíveis convergências e conflitos sobre os conceitos analisados.
✓ Analisar mérito jurídico da implementação dos processos administrativos sancionadores.
Ademais, é interessante não só ponderar sobre a ordem econômica e o efeito jurídico sobre os desfechos dos processos nas possibilidades de solução de conflitos que a CVM disponibiliza atualmente e quais são seus critérios de aplicação das sanções, como também vislumbrar a importância da pesquisa jurimétrica para identificar de fato a eficiência desse sistema e a prática no mercado de valores mobiliários no cenário atual econômico.
Por fim, busca-se a consolidação da norma jurídica em seu fenômeno prático, revelando a contribuição de seus princípios e suas ideias para o aperfeiçoamento de um órgão de marcantes objetivos. E ainda, busca-se contribuir com o legislador por todos os motivos demonstrados acima, a fim de influenciar na formação de novas leis que preencham o vácuo hoje existente e, consequentemente, garantir que o mercado de valores possa produzir uma economia saudável e funcional.
ICVM no 202/93, combinado com os artigos 132, 133, 142 e 176 da LSA)↩︎